трусы женские хлопок купить
Grāmatas ārsti
Головна → 
Політологія → 
Державне та муніципальне управління → 
« Попередня Наступна »

1. Система державного управління: поняття і структура

Центральним поняттям «системного підходу» є поняття «система». Термін «система» має грецьке походження (systema) і означає органічне ціле, що складається з частин. Це сукупність взаємопов'язаних і взаємозалежних елементів, що утворюють певну єдність. Поняттям «система» позначається всяка сложноорганізованная цілісність, що складається з безлічі елементів і відносин між ними, здатних переходити в різні стани. Показовою в цьому відношенні позиція видного французького соціолога К. Леві-Стросса, який систему представляв як якийсь «ансамбль» взаємопов'язаних, взаємозалежних і суперечливо розвиваються елементів, зміна одного з яких обов'язковому порядку тягне зміни всіх інших, а значить, відповідним чином трансформує весь «ансамбль ».

Понятійний апарат дослідження соціальних систем став складатися ще з часів Аристотеля, але в сучасному вигляді сформувався лише до середини XX століття. Багато в чому він був запозичений з кібернетики (гр. kybernetike - мистецтво управління), праць Норберта Вінера, а потім отримав широке поширення в сфері гуманітарних знань. Це трапилося завдяки науковим розробкам А.А. Богданова, який ввів у науковий обіг поняття «соціальна система» і заклав наукові основи управління цими системами; В.Г. Афанасьєва, що виділив проблематику системного аналізу управління в самостійний науковий напрям і представив управління як процес приведення зусиль суб'єктивного фактора відповідно до об'єктивним ходом суспільного розвитку.

Досі не втратили актуальності ідеї Ч. Барнарда (на основі системного підходу прагнув створити цілісну теорію організації управління та ділової моралі), Л. Берталанфі і А. Рапопорта (досліджували сутність, закономірності, функції та динаміку самоорганізації складних соціальних утворень, особливості функціонування відкритих і закритих систем), К.І. Варламова (який представив філософське осмислення управління як особливого суспільного явища), Д.М. Гвишиани (предметом порівняльного аналізу якого були закономірності, принципи, шляхи та особливості раціоналізації організаційної діяльності), Дж. Клір (довів, що поведінка системи визначається її програмою, відповідно до якої це поведінка може бути реактивним, адаптивним або активним), Ж. Лапьера (досліджував п'ять основних соціальних підсистем - біосоціальну, екологічну, економічну, культурну і політичну), Г. Лассуелла (довів, що, виділивши в сфері політики та управління найпростіші елементи, можна отримати предметне уявлення про якість влади, спрямованості та цільових установках її керуючих впливів ), Т. Парсонса і Р. Мертона (основоположників структурно-функціонального аналізу, дослідників мотиваційних механізмів у політиці та управлінні, явищ інституціоналізації зразків ціннісних орієнтації в різних соціальних системах), В.Л. Романова (розробника концепції соціально-інноваційного державного управління).

У науковій літературі зустрічаються різні трактування системи, які, як правило, не суперечать один одному. Тільки її визначень, за підрахунками В.А. Карташова, налічується не менше сорока. Їх суть зводиться до того, що система - це організована сукупність взаємопов'язаних і взаємодіючих елементів, властивості якої якісно відрізняються від суми властивостей, що складають цю сукупність елементів. Кожна система має свою структуру, свою будову з погляду просторового і тимчасового розташування складових її елементів, характеру і міцності склалися між ними відносин. Якщо вирвати або змінити один із зазначених елементів, то тут же зміниться вся сукупність.

Залежно від критерію класифікації системи підрозділяються:

? за змістом - на технічні, біологічні, соціальні, економічні, інформаційні, управлінські, правові, моральні, концептуально-теоретичні;

? за походженням - матеріальні та ідеальні, природні (природного походження) і штучні (створені людиною);

по характеру взаємодії з навколишнім середовищем - відкриті і закриті (замкнуті);

? за структурою - прості, складні і глобальні;

? по рівневої структурі - двох-, трьох-, чотирьохрівневі і більше;

? за характером функціонування - автоматичні, якщо управління здійснюється без людини, і автоматизовані, якщо в управлінні поряд з технічної складової (АСУ) бере участь людина.

Система характеризується безліччю зв'язків і відносин, які об'єднують окремі компоненти в певну упорядковану цілісність і надають останньої необхідну стійкість і функціональність. Зв'язки бувають жорсткими (наприклад, в техніці: двигун-трансмісія-ходова частина) і гнучкими (в біологічних, соціальних, економічних, політичних інших організмах); прямими і зворотними; оборотними і необоротними; вертикальними і горизонтальними; подчиняющими і підтримуючими; стимулюючими і гальмівними та ін

Базові відмінні риси будь-якої соціальної системи, в тому числі управлінської, наступні:

? цілісність - невід'ємна характеристика складних систем, що володіють відносною автономністю, самодостатністю, певною самостійністю в навколишньому середовищі;

? доцільність - відповідність вектора розвитку системи тієї моделі, яка виступає для неї в якості мети;

? наявність оригінальної, тільки їй властивою внутрішньої структури;

? ієрархічність - складові елементи системи розташовані не хаотично і довільно, а в строгому порядку від вищого до нижчого, від простого до складного, від підлеглого до керівника;

? емерджентність - сума властивостей системи не дорівнює сумі властивостей її окремих елементів. Всі елементи системи займають своє особливе місце, перебувають у стані постійного діалектичного взаємодії між собою. Кожен з них вбирає в себе і передає іншим щось таке, без чого управління системою неможливо в принципі. Ось чому нездатність до системного (об'ємному) баченню державної діяльності, невміння «охопити» все різноманіття взаємодіючих елементів управлінської діяльності неодмінно формує хибне розуміння влади і держави в цілому;

? самодостатність - можливість функціонування в автономному режимі, правомочність на самостійні рішення з внутрішніх проблем під свою власну відповідальність і з опорою на свої внутрішні ресурси. Системний підхід дозволяє представити державне управління як діалектичну єдність безлічі щодо самостійних підсистем. Йдеться про керуючої і керованої підсистемах, про підсистему цілей і функцій державного владно-керуючого впливу; підсистемі принципів державного управління; підсистемі форм, методів і засобів, за допомогою яких забезпечуються відповідні управлінські процеси.

Керуюча підсистема - це народ як першоджерело і першооснова державної влади в країні; держава як носій влади і визначальний суб'єкт управління; їх похідні - державний апарат, державні органи, посадові особи, державні службовці.

Невід'ємною частиною суб'єкта державного управління є також деякі недержавні структури, наприклад, науково-навчальні центри, створені при державних органах, органи муніципального управління, яким передаються деякі державні повноваження.

Всі перераховані суб'єкти наділені відповідними повноваженнями, несуть юридичну, політичну і моральну відповідальність перед суспільством, державою та її громадянами. «Управлінські повноваження» держави визначаються тим, що воно не тільки форма політичної організації та юридичного існування суспільства, але і спосіб визначення загальної волі та національного інтересу, вираження і захисту потреб людей, забезпечення цілей різних соціальних спільнот. Тільки держава володіє легітимною монополією на законодательствование і примус за допомогою спеціального апарату, який професійно забезпечує реалізацію цілей, завдань і функцій держави.

Керована підсистема включає в себе все те, з приводу чого і в зв'язку з чим виникають державно-управлінські відносини. Основними складовими об'єкта такого впливу є суспільство в цілому, окремі соціальні структури, різного роду суспільно-політичні, економічні, соціальні, культурні, духовно-моральні інститути.

Підсистема взаємодії керуючих керованих - комплекс управлінських відносин, в яких виражений державний інтерес і в рамках яких реалізуються цілі, завдання і функції держави. Вони виникають в результаті юридично значимих дій і подій, що вимагають відповідного управлінського регулювання, а значить цілеспрямованих владно-розпорядчих та організаційно-управлінських дій як з боку держави, так і об'єкта програми управлінських сил.

Структурний аналіз управлінської системи може бути представлений і в іншій конфігурації - як сукупність інституційної, нормативної, функціональної, комунікативної та культурно-ідеологічної підсистем.

1. Інституційна підсистема (свого роду матеріальний каркас системи державного управління) складається з соціальних інститутів, кожен з яких, у свою чергу, є відносно самостійною системою. Вона включає в себе держава, політичні партії, соціально-економічні установи та організації, а також зв'язки і відносини між ними. Центральне місце в цій підсистемі, природно, належить державі. Активну роль відіграють також громадські організації та засоби масової інформації, які суттєво впливають на громадську думку, а з його допомогою надають відповідне вплив на державний апарат і його керівників.

2. Нормативна підсистема складається з політичних, правових і моральних норм, принципів, поглядів і традицій, спрямованих на регламентацію системи державного управління в цілому і кожного її структурного елемента, зокрема. Центральне місце в даній підсистемі займають правові норми, які служать головним регулятором суспільних взаємозв'язків, забезпечують функціонування не лише державних органів та їх повноваження, а й громадських об'єднань, всіх фізичних і юридичних осіб.

3. Функціональна підсистема визначається формами державно-керуючого впливу, способами здійснення влади, переважанням серед них насильницьких або ненасильницьких методів управління. Ця підсистема - основа державного режиму, який забезпечує збереження існуючої влади. При цьому режим має відомої самостійністю по відношенню до конституційно сформованій структурі державного управління, відображеної в інституційній підсистемі. Більш того, правляча еліта може виходити за рамки формально встановленого правопорядку, видозмінювати механізми владарювання, обмежити активність опозиційних сил, включивши відповідний адміністративний ресурс або створивши альтернативні «лояльні влади» структури.

4. Комунікативна підсистема включає різноманітні форми, засоби і методи взаємодії як усередині системи (тобто між її підсистемами), так і поза нею. На внутрішньому рівні вона визначається відносинами між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади, інститутами держави та іншими суб'єктами управлінських взаємодій (партіями, соціальними, етнічними або конфесійними спільнотами, людьми як індивідуальними акторами), що складаються в зв'язку з їх участю у здійсненні влади.

5. Культурно-ідеологічна підсистема формується з різних за змістом теорій, ідей і поглядів учасників соціального життя. Вона багато в чому визначається рівнем політичної, правової і моральної культури суспільства та апарату державного управління, перевагою в ній гуманістичних або негуманістіческіх течій. Функціонально культурно-ідеологічна підсистема вирішує завдання збереження та відтворення існуючої моделі державного управління.

Таким чином, державне управління може бути представлено як досить складне в змістовному і структурному відношенні явище, яке:

По-перше, носить суб'єктно-об'єктний характер, виражає взаємозв'язки суб'єкта державного управління (держави керованими об'єктами (суспільством і його підсистемами). Тільки в сукупності вони утворюють систему «цілеспрямованого, організуючого і регулюючого впливу держави на суспільні процеси, свідомість, поведінку і дії людей». Суспільство ж (і всі його підсистеми), як об'єкт керуючого впливу, формує «соціальне замовлення» державі і одночасно є соціальним простором владно-управлінської діяльності. Від суспільства, його потреб та інтересів, ресурсів та реальних можливостей в кінцевому підсумку залежить ефективність цієї діяльності.

Саме з таких методологічних позицій вибудував, наприклад свою «позачасову й незалежну від соціально-економічних і соціальних детермінант» модель державного управління американський учений Д. Істон. Державне управління він представив як органічну «сукупність взаємопов'язаних видів діяльності державних управлінських інститутів і політичних еліт, що впливають на прийняття і реалізацію політичних і державно-управлінських рішень. Процес функціонування зазначеної системи Д. Істон описував як процес взаємодії трьох елементів: «вхід» - «конверсія» «вихід». На «вхід» потрапляють зовнішні економічні, культурні, соціальні та інші імпульси від суспільства - різні накази і вимоги суспільства з приводу матеріального добробуту, культури, освіти, умов праці і т.д. Потім ці імпульси у відповідності з певними принципами «осмислюються і переробляються в процесі політичної конверсії» і лише після цього потрапляють на «вихід» формі конкретних рішень - законів, указів, постанов програм, рішень, політичних гасел. При цьому діє як прямий зв'язок від суспільства до влади, так і зворотна від влади до суспільства. Найбільш ефективною є та система, яка здатна вчасно і ефективно відгукуватися на виклики часу, гнучко і адекватно реагувати на потреби та інтереси соціуму, грамотно формулювати цілі, своєчасно приймати і якісно здійснювати прийняті рішення;

 по-друге, державне управління - це процес усвідомлення, юридичного оформлення та практичної реалізації державою суспільно-значущих цілей, потреб та інтересів суспільства.

 У цьому виявляється суспільно-політична природа державного управління, яку можна представити у вигляді такої логічної схеми: «суспільство» - «держава» - «політика держави» - «цілі і завдання державного управління» - «ресурси державного управління» - «функції державного управління »-« принципи державного управління »-« форми і методи державного управління »-« кошти і ресурси державного управління »-« суспільство »; 

 по-третє, система державного управління представляється як досить складне, багаторівневе, ієрархічно вибудуване безліч елементів (підсистем) онтологічного характеру. Це сукупність динамічно розвиваються і постійно змінюються елементів, кожний наступний елемент підпорядковується і обслуговується попереднім. Між зазначеними елементами (підсистемами) існує послідовна і досить жорстка детермінація (причинно-наслідковий взаємозалежність). Якщо змінюється, оновлюється або руйнується один елемент системи, то неодмінно настануть відповідні зміни (адекватні перетворення) у всіх інших елементах системи. 

 Змінюється мета - змінюються завдання, форми і методи їх вирішення. 

 Як тільки була поставлена ??мета перебудови партійно-радянської системи управління, так тут же були поставлені завдання прискорення соціально-економічного розвитку, розширення гласності, визнання плюралізму, формування ринкових відносин. Змінилися і форми політичної діяльності - з'явилися з'їзди рад, альтернативні вибори, прямі трансляції з'їздів та засідань Верховної Ради, політичні дискусії і телевізійні дебати, мітинги, ходи і т.д. Потреба у зміцненні федеративних відносин зажадали зміни порядку формування Ради Федерації, введення інституту повноважних представників Президента у федеральних округах, зміни порядку обрання губернаторів. 

 Завдання формування ринкового господарства тут же породили нові соціальні інститути, управлінські ланки і форми правової регуляції. Знадобилося провести роздержавлення і акціонування, виробити нові форми господарювання, забезпечити недоторканність приватної власності, узаконити свободу пересування товарів, грошей і робочої сили, сформувати антимонопольні комітети, служби підтримки малого та середнього бізнесу, податкові органи тощо 

 Нові форми, навіть зароджуючись стихійно в надрах суспільного буття, вимагають відповідного правового забезпечення та державної підтримки, охорони та стимулювання, захисту від неправомірного втручання; 

 по-четверте, державне управління - це продукт людського розуму, це явище суб'єктивне, виражене в думках, почуттях, діях і вчинках конкретних людей, структур і соціальних спільнот. Причому, всі ці елементи знаходяться в певній цілісності, висловити яку можна наступною схемою: «мета» - «інформація» - «знання» - «ресурси» - «ідеї та концепції» - «рішення» - «управлінські Дії» - «результат» - «мета». У представленій системі і укладена основна логіка державно-управлінської діяльності. 

 І останнє: державне управління - це постійно змінюється і безперервно удосконалюється явище. У нашій країні розвиток державного управління характеризується модернізацією державної влади; реформуванням адміністративно-територіального устрою країни; оптимізацією повноважень та предметів відання федеральної, регіональної і муніципальної влади; раціоналізацією структури і дебюрократизації виконавчої влади; кадровим зміцненням і створенням нової нормативно-правової бази державної служби. 

 До теперішнього часу в рамках Адміністративної реформи: 

 ? проаналізовані надлишкові та дублюючі функції органів виконавчої влади, намічені шляхи впорядкування повноважень апарату, стандартизації державних функцій та послуг, регламентації діяльності чиновників; 

 ? визначено правовий механізм розробки та реалізації державної політики у формі загальнофедеральних і регіональних цільових програм, пріоритетних національних проектів; 

 ? на федеральному рівні сформована трехзвенная структура державного адміністрування, в якій правовстановлюючі функції відокремлені від контрольно-наглядових та адміністративно-управлінських. Аналогічна робота з реформування системи виконавчої влади розгортається в суб'єктах федерації; 

 ? здійснюється оптимізація контрольно-перевірочної діяльності, впорядковується видача ліцензій та квот, посилюється стимулювання малого та середнього підприємництва, суворіше присікається монополізм та недобросовісна конкуренція і т.д.; 

 ? уточнена відомча підпорядкованість численних унітарних підприємств і держустанов, створена більше надійна і прозора правова база ефективного управління підприємствами та установами державного сектора; 

 ? сформульовані базисні принципи, показники оцінки й технології оцінки результативності діяльності федеральних і регіональних (суб'єктів РФ) міністерств, служби, агентств та посадових осіб; 

 ? розпочато реалізацію Федеральної цільової програми «Електронна Росія», покликаної забезпечити більш ефективне міжвідомче інформаційну взаємодію, побудова єдиної інформаційної вертикалі державного та муніципального управління, підвищення доступності державних послуг для громадян і господарюючих суб'єктів; 

 ? триває реформа системи державної служби, прийняті рішення про перехід на контрактну систему службової діяльності у відповідності з посадовими регламентами. Представлений і нормативно закріплений вичерпний перелік заборон і обмежень з цивільної державній службі. Істотно скорочено чисельність працівників центральних апаратів федеральних міністерств і відомств. Затверджено новий порядок стимулювання держслужбовців за конкретними результатами їх діяльності, удосконалюється система надання соціальних гарантій особам, що заміщають окремі посади державної служби. Все це якраз і має забезпечити високу ефективність апарату державного управління, підвищити привабливість державної служби, стимулювати приплив до органів державної влади найбільш підготовлених і гідних фахівців. 

 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =

енциклопедія  Баранина  по-мисливськи  Котлети  сардина